Silencio Administrativo.- Derecho Autónomo
El derecho que nace como consecuencia del silencio administrativo es un derecho autónomo, que de ninguna manera puede ser afectado por un pronunciamiento posterior de la autoridad, que por su falta de contestación dio lugar al efecto jurídico del silencio administrativo, y que, precisamente como derecho autónomo da origen a una acción procesal sustantiva e independiente, la que bien puede ser exigida en sede administrativa o en sede jurisdiccional.
Considerandos:
“VISTOS (328-2003): El Dr. Adriano Giler Vásquez, en su calidad de Director Distrital, encargado de la Procuraduría General del Estado de Manabí y el Comandante Piloto Rafael Dávila Fierro, como Director General de la Dirección de Aviación Civil deducen sendos recursos de casación contra la sentencia dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Portoviejo en el juicio seguido contra los recurrentes por el Dr. Oswaldo Bustamante Medina, quien comparece en calidad de apoderado de Luis, Mary Leonor, Jesús, Cristina, Marina y Luis María Bustamante Pérez. Negada por el Juez “a quo” la concesión del recurso, los recurrentes interpusieron recurso de hecho el mismo que concedido determinó que acceda la causa a esta Sala y establece que en el recurso principal de casación los recurrentes sostienen que en la sentencia dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Portoviejo el 21 de julio de 2003, el Director Distrital € de la Procuraduría General del Estado funda su recurso en la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación por falta de aplicación del artículo 119 del Código de Procedimiento Civil, en tanto que el Director de Aviación Civil aduce que se han infringido los artículos 23 numeral 27; 24 numeral 10 de la Constitución Política de la República; 75 de la Ley para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana; y, 119 del Código de Procedimiento Civil, fundando su recurso en la falta de aplicación de los citados artículos. Habiéndose agotado el trámite inherente a este tipo de recurso que por su naturaleza y teleología es de carácter formal, restrictivo y completo, corresponde a la Sala resolver sobre los recursos propuestos, a cuyo fin considera:
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer y resolver los recursos de casación interpuestos, en ejercicio de las facultades consignadas en el artículo 200 de la Constitución Política de la República y la Ley de Casación vigente que regula su ejercicio.
SEGUNDO.- En la demanda se afirma que en el año 1972 se expidió el Decreto Supremo 1353, publicado en el Registro Oficial 193 de 28 de noviembre de 1972 mediante el cual se declara de utilidad pública 7’943.940 metros cuadrados de superficie, disponiéndose además la ejecución de las correspondientes expropiaciones con el carácter de urgente; que dicha disposición no se ha cumplido por parte de la DAC. El actor aduce que sus representados adquirieron la superficie de 441.120 metros cuadrados según escritura pública de partición extrajudicial y voluntaria de bienes, celebrada el 30 de diciembre de 1976 e inscrita el 4 de octubre de 1977, adquisición que consiste en dos lotes de terreno que forman un solo cuerpo los mismos que se encuentran ubicados en la parroquia Tarqui del cantón Manta; que estas dos propiedades tienen una superficie de 441.120 metros cuadrados, de los cuales fueron expropiados mediante acta transaccional por la DAC 184.801,84 metros cuadrados, quedando por expropiar la diferencia de 256.318,16 metros cuadrados; que en el Registro de la Propiedad aparece que la DAC es propietaria únicamente de los 184.801,84 metros cuadrados, correspondiente a los lotes 58 y 59, por lo que los actores son propietarios del resto de la propiedad aún no transferida cuyo pago reclaman a la DAC; que la DAC ocupó el inmueble con la finalidad de ampliar la Base de Manta sin haberla expropiado previamente; que los señores Bustamante Pérez han reclamado constantemente sus derechos pidiendo el correspondiente juicio de expropiación. Solicita que se le ordene la expropiación de los terrenos de los señores Bustamante Pérez y que se ejecute el silencio administrativo positivo en el que ha incurrido la DAC.
TERCERO.- De fs. 5 a 6 existe constancia de que los mandantes del actor son propietarios de los predios situados en la parroquia Tarqui del cantón Manta; en tanto que de fs. 509 a 509 vta. Consta el Registro Oficial 193 del 28 de noviembre de 1972 que contiene el Decreto Supremo 1353, mediante el cual se declara de utilidad pública con fines de expropiación urgente para las obras de infraestructura del Aeropuerto Eloy Alfaro de Manta, 7’943.940 metros cuadrados de superficie.
CUARTO.- Con la finalidad de establecer la existencia del derecho que genera el silencio administrativo invocado, se observa: de fojas 24 a 26 de autos consta la solicitud dirigida por los demandantes a la DAC con la finalidad de que se indique si la DAC acepta o no iniciar juicio de expropiación del inmueble, materia de la presente demanda; consta también en los recaudos procesales de fs. 84 y 87 las solicitudes fechadas el 5 y 13 de junio de 2002, mediante las cuales las recurrentes insisten en sus pedidos de que la DAC proceda a demandar la expropiación del inmueble de su propiedad. Ahora bien, conforme se ha pronunciado la Sala y constituye ya precedente jurisprudencial obligatorio, el derecho que nace como consecuencia del silencio administrativo es un derecho autónomo, que de ninguna manera puede ser afectado por un pronunciamiento posterior de la autoridad, que por su falta de contestación dio lugar al efecto jurídico del silencio administrativo es un derecho autónomo, que de ninguna manera puede ser afectado por un pronunciamiento posterior de la autoridad, que por su falta de contestación dio lugar al efecto jurídico del silencio administrativo, y que, precisamente como derecho autónomo da origen a una acción procesal sustantiva e independiente, la que bien puede ser exigida en sede administrativa o en sede jurisdiccional; advirtiéndose que esta acción es de ejecución y no de conocimiento que no daría lugar a que se discuta el derecho principal y originario en el recurso de casación. Esta doctrina se halla complementada con la que así mismo constituye precedente jurisprudencial obligatorio por su reiteración, según la cual, no se puede obtener derecho alguno por silencio administrativo si la solicitud se dirige contra autoridad incompetente para aceptar o negar lo solicitado; si lo solicitado de haber sido aprobado de manera expresa adoleciere de vicios esenciales determinantes de su nulidad de pleno derecho, o, si excediese del ámbito permitido en la ley. El reconocimiento de la existencia del silencio administrativo de la institución demandada se evidencia al expresas en su escrito de contestación a la demanda que ha otorgado respuestas debidas sobre lo que se le ha requerido, en los casos que le corresponde o sobre los que tiene potestad, negándose, en cambio, a responder la reclamación del accionante, aduciendo que el Ministro de Defensa Nacional es quien debe ventilar las reclamaciones hechas por el actor, mientras a fojas 2, 3 y 4 del cuadernillo del inferior constan escritos del accionante que contienen la petición al demandado para que en mérito de los dispuesto en el artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado responda al requerimiento de que esa entidad, cumpla con la expropiación dispuesta en el Decreto Supremo 1353 del 28 de noviembre de 1972, sin que exista constancia procesal de que la entidad demandada haya respondido a los requerimientos del accionante, por lo que esta Sala atentos los antecedentes fácticos y legales que obran del proceso, estima que ciertamente se operó el silencio administrativo a favor del accionante. Vale la pena recalcar que la doctrina reconoce dos clases de procesos: el de cognición dirigido a obtener la certidumbre jurídica respecto de una especial situación fáctico-jurídico para establecer la existencia del derecho y declararlo; y, el de ejecución tendente a obtener el cumplimiento práctico del derecho, que, si bien es de esa naturaleza, no se confunde con el proceso ejecutivo, reglado por el Código de Procedimiento Civil el cual es una especia de aquel. EN la especie, corresponde resolver al Tribunal la aplicación y cual es una especie de aquel. En la especie, corresponde resolver al Tribunal la aplicación y ejecución del derecho emanado del silencio administrativo positivo, pues, como queda dicho en el caso corresponde la ejecución y no el conocimiento; advirtiéndose, por tanto, que conforme se analiza la acción es de ejecución, no de conocimiento de donde fluye sin esfuerzo que no ha lugar al recurso de casación tanto más si el derecho del actor se halla establecido legalmente esto es: existe el Decreto Supremo con fuerza de ley que ordena la expropiación, la que debe ejecutarla, mediante el debido proceso la DAC y dentro del ámbito establecido, precisamente, en el mencionado decreto supremo. Preciso es reiterar que la institución del silencio administrativo es fundamental en este derecho especializado, derecho mediante el cual el Legislador precisamente, con el propósito de evitar que con el silencio de la administración se imposibilite indefinidamente la presentación de la acción jurisdiccional correspondiente del que se crea afectado en su derecho; silencio que de conformidad con el artículo 31 letra c) inciso segundo de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tenía efecto negativo cuando transcurrían más de treinta días sin que la autoridad administrativa que pudo dejar sin efecto el acto lesivo haya dejado de pronunciarse; efecto este que de negativo se transformó en positivo desde el 31 de diciembre de 1993 en que se dictó la Ley de Modernización del Estado, cuyo artículo 28 consagra dicha reforma; disposición legal en concordancia con el entonces vigente artículo 127 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) que señala: “En los procedimientos de los órganos y entidades sometidas al presente estatuto de la Función Ejecutiva el plazo máximo, para resolver cada uno de dichos procedimientos será el de sesenta días contados a partir de la recepción de la petición o reclamo como máximo, salvo que una ley especialmente establezca un plazo diferente para la resolución de un procedimiento por parte de los citados órganos y entidades.- En caso de una petición del interesado que no hay sido resuelta en el plazo indicado se presumirá aceptada dejando a salvo las acciones que tenga derecho interponer”. El plazo de 60 días que tenía la DAC para dar contestación a la petición de expropiación del 8 de febrero de 2002, venció el 2 de abril 2002; en tanto que el término de 90 días para presentar la demanda, desde que operó el silencio administrativo, venció el 15 de agosto de 2002, por lo que la demanda deducida en la presente causa se encuentra dentro del término previsto en el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
QUINTO.- Sin perjuicio de lo antes señalado conviene anotar que en el proceso de ejecución del derecho adquirido por efecto del silencio administrativo con efecto positivo las dos circunstancias que se debe establecer en dicho proceso son si la petición originariamente dirigida al organismo demandado se ha encaminado a la autoridad competente para dejar sin efecto el acto impugnado y si lo aprobado por el silencio administrativo se halla afectado por nulidad insubsanable, asuntos ambos que son de puro derecho, por lo que el trámite de ejecución no debe tener prueba. Consiguientemente, si se alega alguno de estos asuntos hay lugar a que se conceda, únicamente respecto de ellos, el recurso de casación. En el caso, el recurso presentado por la Dirección de Aviación Civil sostiene que la DAC, en virtud de lo dispuesto en el la Ley Trole II que modificó el artículo 6 de la Ley de Aviación Civil, dejó de ser competente para proceder a dar cumplimiento al decreto supremo que ordena se proceda a la expropiación de los terrenos para ampliación del aeropuerto de Manta. En consecuencia, únicamente sobre este aspecto debe la Sala pronunciarse pues su contenido atañe a la competencia que debe tener la autoridad a la que se dirigió el petitorio inicial. Examinado el texto del artículo 6 de la Ley de Aviación Civil, en relación con el texto que tenía el mismo antes de la modificación efectuada por la Ley para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana, ocurre que tal reforma se constriñó únicamente a disponer que en el mentado artículo de la Ley de Aviación Civil se reemplace la frase “adscrita al Ministerio de Defensa Nacional”, por lo de “adscrita a la Presidencia del República”, conforme expresamente dispone el artículo 75 de la Ley Trole II. Ahora bien, la adscripción de un órgano de la administración únicamente se refiere a la facultad de control tutelar que respecto de ese órgano ejerce la organización administrativa central, mas tal cambio de adscripción de manera alguna afecta a las competencias propias de la entidad adscrita, por lo que de manera alguna tal cambio de adscripción demuestra que se dirigió la petición inicial a una autoridad incompetente. Y en cuanto al decreto ejecutivo mediante el cual se cambió de destino los bienes públicos de la posterioridad a la iniciación de la acción en nada puede afectar a ésta, tanto más que por su linaje jurídico, un decreto ejecutivo no puede modificar una norma legal.
RESOLUCIÓN
Por las consideraciones que anteceden y sin que sea necesario entrar a considerar otras situaciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se rechazan de casación interpuestos por el Dr. Adriano Giler Vásquez, por los derechos que representa de la Procuraduría General del Estado y por el Comandante Piloto Rafael Fierro en su calidad de Director General de Aviación Civil.- Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase”.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Proceso: 297-04
O. BUSTAMANTE-DIRECCIÓN DE AVIACIÓN CIVIL Y OTRO
SENTENCIA: 10-NOV-2004; RO 56: 8-JUL-2005
NULIDAD: 19-ENE-2005; RO 56: 8-JUL-2005