I. El Consulado Romano: Concepto, Origen y Evolución Histórica
Cuando en el año 245 de la fundación de Roma (509 a. C.) cae, con Tarquino el Soberbio, la monarquía, todos los poderes políticos del rey se trasvasaron a una magistratura dual: el consulado.
Etimológicamente, «cónsul» equivale a colega o compadre (alusión al carácter colegial de la función); también podría provenir ese nombre de que estos magistrados debían consultar (consulere) todo lo concerniente al bien público. En un comienzo se los llamó asimismo praetores (guías, jefes) e iudices (administradores de justicia), mas pronto se abandonaron estas denominaciones.
Dentro de la clasificación de las magistraturas romanas, el consulado se ubica entre las llamadas populi romani u originariamente patricias, por más que luego pudieron ser cónsules los plebeyos; entre las ordinarias, pues integraba permanentemente el sistema constitucional romano; entre aquellas cum imperio o dotadas de amplia potestad soberana; entre las curules, por virtud del goce de ciertos derechos honoríficos, principalmente el de sentarse en la marfileña sella curulis; y entre las maiores, por poseer en su máximo grado el ius auspiciorum o derecho-deber de consultar los auspicios.
El cónsul fue así, en sus orígenes, el más egregio magistrado romano: salvo el pontificado, se trataba en verdad de un rey elegible, que imperaba un año y que compartía su autoridad con un colega. Posteriormente, las exigencias de la encarnizada lucha social entre patricios y plebeyos empobrecieron al consulado; pues de éste se fueron desprendiendo magistraturas nuevas (pretura, censura, cuestura, edilato), destinadas a contrabalancear el poder de un consulado a cuya conquista la plebe avanzaba incontenible; y paralelo al mismo nacieron también magistraturas plebeyas, como el tribunado, indispensables para contentar a aquella clase social. Por lo demás, también las ventajas propias de la especialización influyeron en este proceso por cuya virtud, del primitivo tronco del consulado, se desgajaron como ramas autónomas los nuevos oficios.
En las postrimerías de la República, la honda perturbación que experimentaba el régimen político gravitó también, como es lógico, en el consulado. Y bajo el Imperio, si bien esta magistratura perduró, lo fue en condiciones muy distintas de las que gozara en sus comienzos. Los órganos imperiales cercenaron en medida cada vez más grave los poderes de los cónsules; eso aparte, los emperadores, según ya veremos, intervinieron en la designación de dichos magistrados, e impusieron un pernicioso régimen de mandatos consulares breves. Así, paulatinamente, el consulado se fue reduciendo a un título cada vez más despojado de contenido, del que disfrutaban, con desconexión real de todo oficio, personas en quienes de ese modo se hacía ostensible el favor del príncipe. Desde Constantino, los dos cónsules no residen ya en Roma: uno tiene su sede en Constantinopla. En Occidente, los cónsules subsisten hasta el año 534 d. C.; en Oriente, Justiniano deja de designarlos en el 541, pero fue León el Filósofo quien en 886 suprimió definitivamente esta magistratura.
II. Características de la Magistratura Consular
1. Colegialidad: El consulado era dual: cada año se nombraban y ejercían sus poderes dos cónsules, con idéntica potestad ambos. El funcionamiento de este consulado colegial podía hacerse por cooperación, de manera que ambos magistrados participaran a la vez en el mismo acto; pero esto no era factible en la guerra, en los actos jurisdiccionales, en la designación de funcionarios, en otros actos ejecutivos de importancia. Cabía también el reparto de materias, de modo que un cónsul se encargara de determinados asuntos y, simultáneamente, el otro atendiera una diversa esfera de negocios: así ocurría, a veces, que uno de estos magistrados salía a campaña con el ejército, mientras el otro gobernaba la ciudad, o bien que se dividían dos zonas castrenses; pero, desde luego, este método desnaturalizaba los fines y características propias de la colegialidad en el oficio. Por eso, fue lo más común que para los asuntos indivisibles en el tiempo, se practicara un sorteo; y para los otros, se estableciera un turno temporal: en la ciudad, un mes para cada cónsul; en la guerra, al principio, hubo turno diario, sistema por cierto pésimo y al que se atribuye la derrota de Cannas. Ordinariamente, pues, existía un cónsul en ejercicio (cónsul maior), a quien le tocaba resolver; pero el otro conservaba importantísima facultad de la intercessio, por la cual, sin necesidad de exponer razones, podía esgrimir su veto y paralizar así la decisión de su colega. De esta suerte, era cosa real la colegialidad: un cónsul produce el acto, pero éste, en cuanto que pasible del ius intercessionis del otro cónsul, es en verdad fruto de ambos magistrados.
2. Anualidad: La anualidad era otra característica del consulado, al menos durante su esplendor. Cada año, antes de fenecer el mandato de los cónsules en ejercicio, se elegían sus sucesores, quienes tomaban posesión una vez retirados aquéllos. Si antes de acabar su período cesaba un cónsul, se elegía otro que completara el año; o bien los dos, si ambos habían cesado (cónsules suffecti). Concluido el período anual, por excepción cabía la prórroga del mandato (prorrogatio): esto se hizo frecuente en el caso de que el cónsul estuviese entonces en ejercicio de sus funciones militares. Desde Sila, el período se hizo en realidad bienal: en el primer año, o de consulado propiamente dicho, el magistrado actuaba en Roma; en el segundo, gobernaba como procónsul una determinada provincia. Pero Augusto, más tarde, exigió un intervalo mínimo de cinco años entre consulado y proconsulado; y así este sistema (que se aplicó también a la pretura) acabó por engendrar un cargo aparte, desvinculado ya del de cónsul: el de procónsul o gobernador de provincia. Bajo el Imperio, los principes tomaron la costumbre de hacerse designar cónsules perpetuos; y el cargo del colega lo destinaban a sus favoritos. De ahí que, para halagar a más de uno en cada año, primero Augusto por excepción, y después Tiberio como norma, abolieron la anualidad, y el consulado se renovó varias veces dentro del período anual: cada seis, cada cuatro y por fin cada dos meses (también aquí se hablaba de cónsules suffecti); y como extremo en el abuso, se recuerda que bajo Cómodo se sucedieron, en un año, nada menos que veinticinco cónsules. No era permitido el desempeño consecutivo de dos mandatos consulares. E incluso la reiteración no inmediata fue restringida luego (intervalo de diez años) y prohibida más tarde; restableciendo después Sila la interdicción decenal.
3. Acceso y Requisitos: El consulado, que en sus albores fue la más alta magistratura patricia, estuvo vedado a los plebeyos; y en torno de este cargo se libraron rudas batallas entre ambos grupos sociales. En determinado momento (a poco de la Ley de las Doce Tablas) se llegó al punto de suprimir el consulado, antes de entregarlo a la plebe: en su reemplazo surgió el tribunado militar (tres, cuatro, luego seis magistrados). Sin embargo, el consulado acaba por restablecerse. Y por las leyes Licinias (387 de Roma y 367 antes de Jesucristo) se admite que cada clase ocupe un puesto, siendo el primer cónsul plebeyo Lucio Sextio, uno de los autores de la trascendental reforma; por fin, en el año 412 de Roma (342 a. C.) ambos puestos quedan abiertos a la plebe. En un principio, no era necesario el desempeño previo de cargos inferiores para aspirar al consulado. Más tarde, se estableció una escala, de modo tal que a la primera magistratura sólo podía llegarse después de ejercidas las inferiores (cursus honorum).
En los tiempos antiguos no se exigía edad mínima para el consulado. Sila fijó ese mínimo en cuarenta y tres años cumplidos, y Augusto lo rebajó a treinta y tres años.
Por fin, recordaremos que al consulado corresponde la triste y pintoresca condición de haber contado, entre sus titulares, a un animal: el delirante emperador Calígula, según se sabe, designó cónsul a su caballo Incitatus.
4. Designación: En un comienzo, el cónsul nombraba a sus sucesores y —en caso de vacancia ante tempus de un puesto— a sus colegas. Pero bien pronto intervinieron en la designación los comicios centuriados: primero, respondiendo simplemente por sí o por no a la propuesta de candidato (rogatio) que le hacía el cónsul que presidía el acto; y en una segunda etapa, escogiendo directamente la persona para el cargo, mientras que el cónsul se limitaba a invitar a la asamblea para que ejercitase esa potestad de nombrar; pero aún en este último período, el cónsul siguió influyendo considerablemente en la elección, pues a él incumbía examinar las calidades electorales de los candidatos, presidir el comicio y proclamar oficialmente a los electos. En ese entonces, por lo demás, el Senado participaba también en la elección; pues a dicho egregio organismo tocaba prestar su confirmación o auctoritas al acuerdo comicial, completándose así el mecanismo de la designación. Por fin, bajo el Imperio, la competencia para nombrar cónsules se traslada al Senado; aunque ya sabemos que en dicho nombramiento intervinieron decisivamente, de un modo u otro, los emperadores. En los tiempos en que los cónsules en ejercicio presidían la elección de sus sucesores o colegas, podía ocurrir que ambos magistrados cesaran ante tempus, y entonces, desde luego, no había cónsul para organizar la nueva elección: en tal caso, se acostumbraba nombrar un interrex o un dictator como encargado extraordinario de ese cometido. Cuando sólo un cónsul cesaba, ya se dijo que al otro correspondía preparar la elección del colega reemplazante; pero debe advertirse que éste era un derecho mas no un deber del cónsul en ejercicio: podía él, si así le placía, dejar vacante el otro puesto hasta la conclusión del período anual.
III. Atribuciones de los Cónsules
1. Atribuciones Originarias: En los primeros tiempos de la República, los cónsules fueron los depositarios de la suma de poderes que antes poseían los reyes en el orden temporal; por lo que atañe a la esfera religiosa, la potestad del rex pasa al pontifex maximus, bien que los cónsules también aquí contaron con algunas atribuciones: por ejemplo, organizar la fiesta nacional de todos los años en el Monte Albano (feriae latinae), y consultar, con la cooperación del Sacro Colegio de los Augures, los «auspicios» o signos divinos, como requisito para la producción de los actos civiles más importantes. Según lo expuesto, pues, investían los cónsules la plenitud del imperium. Eran ellos, en realidad, los jefes del Estado. Designaban o al menos participaban en la designación de sus sucesores y colegas, y de los magistrados inferiores, y también respecto de estos últimos ejercían la intercessio de que antes nos ocupáramos. Es más: los cónsules eran quienes, en caso necesario, nombraban al dictador, no obstante que este magistrado extraordinario los superaba en jerarquía. Ellos convocaban y presidían los comicios; ellos designaban y removían a los senadores y presidían el Senado; ellos tenían la iniciativa para proponer decisiones a esas asambleas, y competencia para ejecutar lo ahí resuelto. Controlaban la administración, disponían del tesoro público, administraban justicia, celebraban tratados que sometían a los comicios o al Senado, declaraban la guerra, comandaban el ejército, reclutaban las legiones, designaban jefes militares, dirigían las operaciones, ejercían amplio poder disciplinario sobre la tropa (incluso, en guerra, podían imponer en forma inapelable pena capital contra sus soldados). Contaban también con muchos derechos honoríficos: derecho a los lictores y a las fasces, a la púrpura, a la silla curul, al triunfo. Por el nombre de los cónsules respectivos se acostumbró nombrar los años; cuando hubo varios de esos magistrados en un año, por los que comenzaban el período (cónsules ordinarii).
2. Pérdida Progresiva de Atribuciones: Más adelante, a medida que del consulado se desprendieron magistraturas nuevas, los cónsules perdieron a expensas de las mismas muchas de sus atribuciones. Así, por ejemplo, una vez nacida la cuestura no contaron ya con competencia en materia fiscal. La aparición de los censores les restó poderes administrativos y les quitó el derecho de nombrar a los miembros del Senado. A la pretura pasó la administración de justicia: aunque los cónsules siguieron actuando en ciertos casos de derecho religioso y derecho de gentes, en materias de jurisdicción voluntaria, en algunas investigaciones criminales importantes que les encomendaban a título especial el Senado o los comicios; y en los comienzos del Imperio, les tocó una intervención más amplia en el proceso penal. Con toda esta paulatina pérdida de atribuciones, aún así podía afirmarse que en el consulado residía la plenitud del imperium: pues el principio de derecho público era que a esa magistratura correspondía siempre todo lo no asignado especialmente a las demás. De cualquier modo, esta esfera de competencia se fue vaciando de contenido; y ya se sabe que, a la postre, el consulado se redujo a un mero título y a ciertas cargas y derechos honoríficos, y que acabó por desconectarse de todo oficio propiamente tal. Cuando en el 886 de nuestra era el emperador León el Filósofo suprimió definitivamente el consulado, la institución que de ese modo desaparecía poco o nada tenía que ver con aquella potente y orgullosa magistratura que catorce siglos antes naciera, junto con la misma República romana, de las cenizas de la monarquía etrusca.
FUENTE: ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA, TOMO III, CLAU-CONS, EDITORIAL BIBLOGRÁFICA ARGENTINA