Autonomía Municipal.- Potestades
La autonomía municipal, constitucionalmente garantizada, dota a las municipalidades, a sus órganos de gobierno y operación, de potestades que les permiten cumplir el servicio a la comunidad en los límites del cantón. Entre esas potestades está aquella que permite al Alcalde remover libremente a los funcionarios y empleados con las excepciones que la ley establece.
Considerandos:
“VISTOS (70-04): Que la Señora Patricia Magali Merejildo Reyes, compareció ante el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, con fecha 19 de febrero de 2001, para accionar en la vía contencioso administrativa contra la Municipalidad del Cantón Santa Elena, proponiendo una demanda (fojas 40 a 43 vuelta) para impugnar el acto administrativo mediante el cual fue destituida del puesto de Analista Urbanista, juicio que fue resuelto mediante sentencia dictada el 15 de agosto de 2003 por el Tribunal Distrital, la que corre de fojas 72 a 73, cuya parte resolutiva acogió la demanda y dispuso que la actora sea restituida a su cargo y como consecuencia de la nulidad declarada para la acción personal se le paguen las remuneraciones calculadas en la forma que dispone el numeral 14 del artículo de 35 de la Constitución. Con fecha 23 de septiembre de 2003, la Municipalidad demanda interpone recurso de casación contra la sentencia expedida por el Tribunal Distrital (fojas 81 a 84), determinada la admisibilidad del recurso, por el Juez a quo, en auto que corre a fojas 84. El proceso, con fecha 5 de marzo de 2004 fue recibido en esta Corte Suprema y llegó a la Sala de lo Administrativo el 11 de marzo de 2004; con fecha 27 de mayo de 2004, en auto dictado a las 10h20 (fojas 3 a 4), esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, como determina el artículo 13 de la Ley de Casación; desde entonces a esta fecha únicamente la parte accionante del recurso compareció para contestar el traslado, por lo que se ha vencido en exceso el término concedido por la Ley de Casación, es pertinente resolver; para ello se debe considerar:
PRIMERO.- Como disponen el artículo 200 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley de Casación, esta Sala es competente para resolver el recurso interpuesto.
SEGUNDO.- El recurrente fundamenta el recurso de casación, en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, señala que existe aplicación indebida de normas de derecho en la sentencia que fueron determinantes para la parte dispositiva del fallo impugnado; las normas infringidas, que el recurrente señala son: el artículo 89 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, cuyo texto establece que la carrera administrativa protege los puestos del servicio civil perteneciente a la Función Ejecutiva y sus entidades adscritas; el artículo 64 de la Ley de Régimen Municipal que entre las atribuciones y adscritas; el artículo 64 de la Ley de Régimen Municipal fija la facultad del indicado cuerpo colegiado de decidir el ingreso de los servidores municipales al sistema de carrera administrativa; el artículo 191 de la Ley de Régimen Municipal que señala que la administración de personal municipal se sujeta a su propia regulación; el artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, letras c) y d), la primera que atribuye al Tribunal Distrital competencia para conocer y resolver las apelaciones a las resoluciones dictadas por la Junta de Reclamaciones, cuando resuelve los reclamos de los servidores de carrera y la segunda, le faculta a conocer y resolver las demandas presentadas por servidores de carrera y la segunda, le faculta a conocer y resolver las demandas presentadas por servidores que no fueren de carrera administrativa; el artículo112 de la Ley de servicio Civil y Carrera Administrativa, en armonía con el artículo 108 letra b), la primera de ellas concede a los servidores de carrera el beneficio de recibir los sueldos que les correspondería por el lapso que estuvieron fuera del cargo, en caso de ser beneficiarios de la resolución de la Junta de Reclamaciones o del Tribunal Contencioso Administrativo y la segunda que concede a los servidores de carrera del derecho subjetivo de demandar ante la Junta de Reclamaciones cualquier decisión que los perjudique; el artículo 61 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que obliga al Tribunal Distrital en el caso de declarar en sentencia la correspondiente; el artículo 117 del Código de Procedimiento Civil que obliga al actor a probar los hechos que ha propuesto afirmativamente en el juicio y que ha negado el reo y establece que el demandado no está obligado a producir pruebas si su contestación ha sido simple o absolutamente negativa; el artículo 283 del Código de Procedimiento Civil que dispone que en caso de condenar a una de las partes del proceso a cumplir la obligación de pagar y si ello no fuera posible se fijarán las bases de pagar y el modo de verificar; el artículo 284 del Código de Procedimiento Civil que impone a los jueces la obligación de suplir las omisiones que sobre puntos de derecho incurran las partes; el artículo 9 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que dispone que los empleados de nuevo nombramiento están sujetos a un período de prueba que puede ampliarse hasta un año; los artículos 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que facultan a las personas a accionar el recurso contencioso administrativo en cualquiera de sus especies: subjetivo u objetivo; el artículo 6, letra e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que establece que no corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que se dicten con arreglo a una ley que expresamente las excluye de la vía contenciosa administrativa; y, los artículos 118 y 123 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, el primero que faculta a los servidores públicos de carrera a presentar demanda contra las resoluciones que los perjudiquen ante la Junta de Reclamaciones y el segundo para que puedan interponer el recurso de apelación ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de la resolución que dicte la Junta de Reclamaciones.
TERCERO.- La sentencia contra la que recurre, dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, acoge la demanda presentada por la ex servidora municipal y declara nulo el acto administrativo contenido en la acción de personal 200210 del 29 de diciembre de 2000 que removió a la servidora Patricia Magali Merejildo Reyes del puesto de Analista de Urbanismo de la Municipalidad de Santa Elena, dispone la restitución en el cargo y complementariamente, “como consecuencia de la nulidad absoluta generada se le paguen una vez que se haya operado esa restitución sus remuneraciones calculadas en la forma como lo establece la disposición contenida en el numeral 14 del artículo 35 de la Constitución Política del Estado…”; no aparece en los considerandos de la sentencia que se haya establecido el tipo de recurso contencioso que se accionaba, lo que determinaría la competencia del Tribunal para poder ordenar indemnización pecuniaria de algún tipo; no se determina si el recurso que se ha propuesto es objetivo o subjetivo, lo que es asunto de análisis previo por el Tribunal para saber si está obrando con plena jurisdicción o limitado sólo a establecer la nulidad, por lo que el recurrente con propiedad ha invocado como norma violada el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que señala los tipos de recursos, lo que armoniza con el artículo 1 de la ley ibídem que también invoca el recurrente, situación que está fundamentada en la aplicación de las normas del Código Adjetivo Civil, cuyo artículo 284 impone a los jueces la obligación de suplir las omisiones que los puntos de derecho incurran las partes. No se afirma la competencia del Tribunal determinado si la acción se propone como servidora pública de carrera o como servidora civil no de carrera, lo que es determinante para la competencia y decisión sobre la pretensión, ya que en el caso de los servidores ingresados a la carrera los derechos y beneficios contemplados en el artículo 112 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, vigente a la fecha del fallo, como efecto de la sentencia que absuelva al servidor se debe restituirlo al puesto y entregársele además los sueldos que dejó de percibir en el caso de accionar el recurso subjetivo; no obstante al finalizar el considerando tercero de la sentencia, el Juez a quo dice: “a la actora debe ser reintegrada al puesto que ocupaba y además tiene el derecho a percibir adicionalmente sus remuneraciones durante la cesantía siempre y cuando durante el período de extrañamiento no haya desempeñado otro cargo público, aunque se haya justificado el derecho que por no ser de carrera no goce del derecho derivado el artículo 112 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa…” (sic) concediendo al amparo de este indebido razonamiento un derecho que la ley no establece para la actora, que en el proceso no ha probado ser servidora de carrera, lo que reconoció el juzgador al decir que por no poseer tal calidad, esto es servidora de carrera, no podía percibir dinero como pago de sus remuneraciones por el tiempo que estuvo fuera del servicio, no obstante lo cual le concede tal derecho, obrar del Tribunal Distrital que bien reclama el ente seccional como que favorece un enriquecimiento injusto con fondos públicos.
CUARTO.- Otro aspecto que debe analizarse, tal como propone la casación, es si la autoridad municipal tenía o no competencia para obrar y expedir el acto contenido en la acción del personal que separó del cargo a la actora del proceso. La demandada, al accionar el recurso de casación señala que se ha aplicado indebidamente la norma jurídica del artículo 64 numeral 40 de la Ley de Régimen Municipal, que entre las atribuciones y deberes del Concejo Municipal establece la facultad del Concejo de decidir el ingreso de los servidores de la Municipalidad al sistema de carrera administrativa; no basta con una decisión del Concejo de decidir el ingreso de los servidores de la Municipalidad al sistema de carrera administrativa; no basta con una de decisión del Concejo de expedir una ordenanza, ya que conforme dispone el artículo 92 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa las instituciones que no son parte de la Función Ejecutiva, en este caso el régimen seccional autónomo, pueden decidir en forma legal e irrevocable el ingreso de sus entidades dentro del sistema de carrera administrativa, pero ello no puede ignorar que el artículo 93 de la ley antes indicada, establece que no quedan amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa, aun cuando desempeñen puestos amparados por ellas, los servidores que no hayan sido nombrados o no se nombren con base al sistema de selección por méritos que establece la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, lo que no aparece analizado ni determinado con relación a la servidora municipal actora del proceso y beneficiaria del fallo, ya que no se determina que ingresó al servicio civil por concurso de merecimientos, la mera asignación de tal calidad en un oficio no constituye certificado que conforme al artículo 94 inciso final de la ley ibídem, debe ser un certificado otorgado por la Dirección Nacional de Personal que tiene para este efecto competencia privativa para acreditar la calidad de servidor público de carrera que lo declara tal y en goce de todos los derechos y obligaciones que la ley le fija; por ello, entre las normas violadas la recurrente Municipalidad hace referencia al artículo 99 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que permite establecer un periodo de prueba a los servidores públicos, antes del nombramiento definitivo.
QUINTO.- La sentencia señala que para separar a la actora de su cargo se debió seguir el procedimiento establecido en el artículo 64 del Reglamento General a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, éste tiene que ver con servidores que no son de carrera, por tanto está inmerso en la competencia concedida por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al Tribunal Distrital en el artículo 10 letra d), que es diferente a la que le otorga para tratar las acciones de los servidores de carrera, en la letra c) de la norma antes invocada, lo que en el análisis de la sentencia constituye un uso indiscriminado de dos atribuciones por el Juez distrital, sin fijar si es la una o la otra la que está sustanciando el Tribunal, lo que no permite definir con precisión el alcance de la competencia y los efectos que de ella se derivan. Estos preceptos son fundamentales y deben aplicarse correctamente, para poder fijar la competencia del Tribual, ya que es diferente el obrar del Tribunal en uno y otro caso, porque mientras que un servidor o servidora con certificado de carrera debe observar un procedimiento para demandar la ilegalidad de un acto administrativo que lo perjudica, quien es servidor público sin certificado, por tanto no está en las condiciones de quienes son servidores de carrera, debe demandar directamente ante el Tribunal Distrital y probar sus afirmaciones de haber sido destituido en acto ilegal; al no afirmarse la competencia del Tribunal Distrital en una u otra acción, no es posible establecer que los procedimientos son distintos y las pruebas de ello igualmente, lo que produce efectos jurídicos diferentes para poder determinar la existencia de causales de nulidad por procedimiento, afectando la relación directa entre la pretensión y la acción, bases para analizar el procedimiento aplicado a cada situación jurídica que se accione. En la especie, el recurso de casación determina que se aplicó indebidamente el artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, porque no se pudo establecer en la sentencia cuál era la norma que servía de afirmación de una de las atribuciones que el artículo 10 de la ley ibídem asigna al Tribunal. Al señalar en el fallo recurrido que existe nulidad por omisión o incumplimiento de formalidades legales, en aplicación de la letra b) del artículo 59 de la ley de la jurisdicción ibídem, no se determina en la sentencia cuál procedimiento legal se omitió o incumplió, el del servidor de carrera o el del servidor que no lo es; estableciendo el Tribunal una apreciación propia al aplicar una norma reglamentaria sin previamente fijar la norma jurídica con rango de ley que constituye el antecedente de ella y es la norma operativa de la administración, lo que da lugar a que en el recurso de casación se argumente como normas indebidamente aplicadas las contenidas en los artículos 118 y 123 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, que señala dos procedimientos como opción, el primero ante la Junta de Reclamaciones y el segundo directo ante el Tribunal Contencioso Administrativo, según la calidad del servidor público. Menos aún la posibilidad de conceder el pago de remuneraciones no percibidas por el tiempo en que permaneció la servidora fuera de su puesto, por ello la casación invoca como norma indebidamente aplicada a las constantes en los artículos 112 y 108 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, la primera que permite al servidor de carrera tener derecho a percibir las remuneraciones no percibidas por estar fuera de su puesto, la segunda en la letra d) faculta a los servidores de carrera a demandar ante la junta de Reclamaciones, que era un órgano que operaba en la Ley de Servicio Civil, vigente a la fecha del fallo, como una institución que viabilizada la autotutela administrativa a favor de los servidores públicos de carrera. Ninguna aplicación tiene el caso el que en el fallo se invoque el artículo 35 de la Constitución Política, en el numeral 14, que es aplicable a la forma de calcular las indemnizaciones de los trabajadores, ya que la propia norma constitucional invocada en la sentencia, en el numeral 9 impone que las relaciones con los servidores de las administraciones públicas están sujetas a las leyes que regulan la Administración Pública.
SEXTO.- La jurisdicción contencioso administrativa, para efectos de su competencia, debe establecer la norma jurídica aplicable y en ella subsumir la acción que se pretende a través del recurso contencioso administrativo, de esta manera el Juez en esta vía aplicará el principio de legalidad, pilar fundamental del Estado de derecho; la autonomía municipal, constitucionalmente garantizada, dota a las municipalidades, a sus órganos de gobierno y constitucionalmente garantizada, dota a las municipalidades, a sus órganos de gobierno y operación, de potestades que les permiten cumplir el servicio a la comunidad en los límites del cantón; entre esas potestades está la del artículo 192 de la Ley de Régimen Municipal que permite al Alcalde remover libremente a los funcionarios y empleados con las excepciones de la propia ley indicada establece, éstas son las que determina el artículo 191 de la Ley de Régimen Municipal, invocado por el recurrente, esta norma determina que la administración de personal de la Municipalidad se basa en el sistema de mérito, lo que no ha sido objeto de análisis por el juzgador, de tal manera que si bien existe una discrecionalidad otorgada por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; al no aplicar debidamente esas normas para fijar la competencia del Tribunal se ha producido una confusión que favorece como servidora de carrera a quien no lo es y así se reconoce expresamente en la sentencia, por tanto no es posible conceder un derecho que no existe ni aplicar una norma reglamentaria sin establecer la fuente jurídico normativa que ampara el obrar de la administración, lo que determina que el fallo producida adolezca que vicios que no resuelven en derecho la situación del administrado y aplicaron, los juzgadores, indebidamente normas que pudieron muy bien orientar para permitir que rija plenamente el derecho y no se afecte el principio de legalidad, si se favorezca con dineros municipales un enriquecimiento injusto.
RESOLUCIÓN
Por todo lo anterior y sin más consideraciones esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Corte Suprema de Justicia, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, resuelve casar la sentencia recurrida, que fue expedida por el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, el 15 de agosto de 2003, a las 17h17, en el juicio seguido por la arquitecta Patricia Magali Merejildo Reyes contra la Municipalidad de Santa Elena y en mérito a los autos y al análisis cumplido resuelve rechazar la demanda por no haberse determinado la calidad de la accionante como servidora pública de carrera, que es el sustento de su acción y el centro de la pretensión, puesto que no cumple lo que determina el artículo 93 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, entonces vigente, esto es haber sido nombrada con base al sistema de selección por méritos que establece la ley ibídem. Notifíquese, publíquese y cúmplase”.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PROCESO: 14-05